“新一輪的土地改革，其偉大意義不亞于80年代農(nóng)村承包制改革，也不亞于90年代初的土地批租市場的改革。”5月11日，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長黃奇帆在第16期浦山講壇上，做了“土地之重——解析土地要素市場化改革”的主題講座，這樣評價土地要素市場化改革對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。
4月9日，《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》（下稱“意見”）出臺，作為土地要素市場化改革配置文件，提出多項有關(guān)土地改革方向的具體措施，包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)審批權(quán)下放到省級，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制等。
如何解讀此次土地要素市場化改革的整體思路？隨著戶籍制度的放開，未來城鄉(xiāng)發(fā)展走向何方？土地征收制度和配套改革又應(yīng)該如何做？曾主導(dǎo)重慶“地票”改革試驗的黃奇帆在兩小時的直播中講述了他的思考和探索。
以下根據(jù)黃奇帆演講內(nèi)容整理
用地審批權(quán)下放
3月12日，國務(wù)院頒布了授權(quán)和下放用地審批權(quán)的決定，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批事項，授權(quán)省一級地方政府批準(zhǔn)，同時試點(diǎn)將永久的基本農(nóng)田轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項，北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶八個省市作為首批的試點(diǎn)，未來試點(diǎn)到一定階段，這一做法也會推廣到其他省市。
第一，建設(shè)用地審批權(quán)下放，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。以往由于建設(shè)用地審批層級高、審批周期長，審查環(huán)節(jié)多、審批效率低的問題，不利于重大項目及時落地。這時候深化用地審批制度、簡政放權(quán)，堅持了問題導(dǎo)向，進(jìn)一步優(yōu)化各級政府的職責(zé)分工，切實(shí)提高行政效率。
第二，建設(shè)用地審批權(quán)下放，是貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院放管服改革要求和優(yōu)化營商，環(huán)境決策的內(nèi)在應(yīng)有之義。
第三，下放用地審批權(quán)，是促進(jìn)投資項目落地的重要舉措，賦予省級人民政府更大的用地自主權(quán)，提升用地保障的及時性，為推進(jìn)投資有效落地，促進(jìn)高校保障，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)提供了政策支持。
如何理解下放用地審批權(quán)對土地資源配置、產(chǎn)業(yè)布局和城市群發(fā)展的影響？
第一，進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置，但并不會導(dǎo)致大規(guī)模建設(shè)用地新增，也就不會造成土地規(guī)模使用大幅度的擴(kuò)張。因為中央下放建設(shè)用地審批權(quán)的決定，重在布局調(diào)整，目的是提高效率，而不是建設(shè)用地規(guī)模、增量。
審批權(quán)雖然下放給了地方，但國家對于十分珍惜合理利用土地的原則，最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和守住耕地保護(hù)的紅線的要求沒有放松，只是把這一原則要求落實(shí)給了省級的政府。未來在各級國土空間規(guī)劃、土地供應(yīng)計劃、空間用途管制的約束下，建設(shè)用地供應(yīng)的關(guān)注重點(diǎn)，主要是挖掘存量、控制增量。
第二，這一場改革會加速產(chǎn)業(yè)項目落地，促進(jìn)試點(diǎn)省市基建建設(shè)。過去很多產(chǎn)業(yè)項目因為審批時間過長，審批的流程過于復(fù)雜，導(dǎo)致項目遲遲落不了地。很多基建項目因為占用基本農(nóng)田，需要報國務(wù)院審批，這次審批權(quán)下發(fā)后，試點(diǎn)城市可靈活處理產(chǎn)業(yè)項目、基建項目，特別是北上廣深等中心城市的發(fā)展會進(jìn)一步加快。
第三，下放用地審批權(quán)會進(jìn)一步促進(jìn)城市分化格局重塑。審批權(quán)下放的8個試點(diǎn)省市都和中國最大的城市群緊密相關(guān)，京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群等。此次審批權(quán)下放將促進(jìn)城市群和中心城市的建設(shè)空間擴(kuò)張，改變城市群土地供給的格局，改變土地資源配置的理念，城市格局將迎來新的較大的變化。
建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場
《意見》提出，要建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。實(shí)際上這是中國土地市場化改革一直以來的方向，但是多年來推動這一改革卻困難重重。難點(diǎn)癥結(jié)究竟在哪？還需要哪些配套措施？
長期以來，我國城鄉(xiāng)土地實(shí)行雙軌制管理，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)并立，城市土地屬于國家所有。自新中國成立以來，經(jīng)歷了有償征用、無償劃撥、有償出讓三個階段。
在新中國成立初期，城市土地實(shí)行有償租用，使用土地必須要向國家交納租金。1954年以后，根據(jù)計劃經(jīng)濟(jì)安排，經(jīng)政府批準(zhǔn)，占用土地不再向政府交納租金，土地經(jīng)管理進(jìn)入了無償劃撥的階段。
改革開放以后，土地行政劃撥弊端逐漸顯現(xiàn)，國家開始實(shí)行土地有償使用制度的改革，最終形成現(xiàn)有城市國有土地有償使用機(jī)制，也就是1990年以后在全國推開的土地制度。
城市土地是國有的，農(nóng)村土地是集體的，城鄉(xiāng)土地?fù)碛胁煌渲梅绞胶屯恋卦鲋凳找嬖诔青l(xiāng)間分配不均的問題，帶來了一系列的突出表現(xiàn)。
建設(shè)用合法市場流通渠道基本被關(guān)閉，農(nóng)村發(fā)展空間被壓縮。1998年土地管理法規(guī)定，農(nóng)業(yè)用地如果要轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，必須實(shí)行征地，建設(shè)用地需要用地必須是國有土地，需要把集體土地征用為國有土地，才能為建設(shè)企業(yè)使用。
這種做法產(chǎn)生了5個方面的問題。一是農(nóng)村集體建設(shè)用地利用大量屬于法外的狀態(tài)；二是缺乏抵押融資功能，極大限制了集體建設(shè)用地產(chǎn)出水平和農(nóng)民的財產(chǎn)性收入；三是沒有納入到城鄉(xiāng)規(guī)劃，抑制了集體建設(shè)用地的總體經(jīng)濟(jì)效益；四是集體建設(shè)用地粗放式利用，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也難以升級；五是集體建設(shè)用地組織治理結(jié)構(gòu)改革之后，阻礙了集體建設(shè)用地的高效配置。
農(nóng)民土地的權(quán)利受損，由土地問題引發(fā)的社會穩(wěn)定問題增加。伴隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，土地價值日益顯現(xiàn)，土地增值收益城鄉(xiāng)之間分配不合理程度加深，圍繞土地利益的矛盾不斷加劇，如被征地農(nóng)民與地方政府之間的利益矛盾，土地結(jié)算收益的歸屬和公平分配之間的矛盾，農(nóng)戶和農(nóng)民之間等土地補(bǔ)償不公平等。
城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場推進(jìn)過程困難重重。一是宏觀法律制度的制約。中國幾十年來法律上規(guī)定，城市用地為國有制，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，城鄉(xiāng)之間土地要轉(zhuǎn)軌、一體化需要新的法律來確定。新法律沒到位，本身使得政府在實(shí)際操作中的法制依據(jù)如何到位，存在問題。
第二是地方政府積極性不高，地方政府按原來的辦法把集體用地征用了，低進(jìn)高出，發(fā)展是一個比較增產(chǎn)又省事的方案。
如果農(nóng)村集體土地跟城市的國有土地放在一起，進(jìn)行批注的時候，如果土地是500萬一畝，集體建設(shè)性用地跟城市的建設(shè)性用地同地同價、同分配的話，對城市政府來說就少掉了一塊地。
城市政府需要用土地的錢搞城市基礎(chǔ)設(shè)施，而農(nóng)村的建設(shè)用地呢，并沒有對城市的基礎(chǔ)設(shè)施做更多的投入。如果同等分配的話，也有不平衡的地方。
第三是市場化程度低，土地不是完全由市場資源配置，而是地方政府的一個工作小組操作推進(jìn)的。在這個意義上，城市的股票交易、要素市場、市場化配置還沒達(dá)到市場化的程度。
第四是相關(guān)配套制度沒有跟上。建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，是推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民利益，緩解城市建設(shè)用地緊張，落實(shí)新的土地管理法的必然要求，有利于結(jié)合農(nóng)村土地要素活力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素與資本勞動等要素自由結(jié)合，推動城鄉(xiāng)融合。
當(dāng)前推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，關(guān)鍵在于做好集體經(jīng)營性建設(shè)用地落實(shí)的相關(guān)工作，重點(diǎn)是要深化三方面的配套措施和改革。
第一，聚焦“誰來入市”。明確落實(shí)對象范圍和落實(shí)主體，明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是保障市場交易安全、發(fā)揮市場機(jī)制、優(yōu)化配置土地資源的重要條件。推進(jìn)包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的改革，必須要加強(qiáng)農(nóng)村地界調(diào)查，盡快完成集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的登記，依法確定集體土地的權(quán)屬，明確集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的主體。
第二，聚焦入市成本價格。完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地價格形成機(jī)制，加快探索建立城鄉(xiāng)一體的土地級別和基準(zhǔn)地價，建立入市交易土地成本價格的測算機(jī)制，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)性用地同等入市、同權(quán)同價。這里涉及價格基數(shù)的測算問題。
第三，聚焦“錢怎么分”。積極探索土地入市收益分配制度，要科學(xué)研究土地增值收益的分配方式，對參與分配的人員、集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行合理界定。要認(rèn)真處理好土地增值收益分配調(diào)節(jié)金的問題。
對土地增值收益分配調(diào)節(jié)金的比例設(shè)置、計算使用方式、分配方式、分成比例等，要科學(xué)合理確定。在農(nóng)村土地征收制度和農(nóng)村集體性經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革中，一定要維護(hù)保障好農(nóng)民權(quán)益，使農(nóng)民公平分享土地增值收益。
耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制
《意見》指出，要探索全國性建設(shè)用地補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制，這是此次改革最深刻的一點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)全國土地資源優(yōu)化配置的戰(zhàn)略性舉措。
跨區(qū)域指標(biāo)跨區(qū)域交易的提出有一個過程。長期以來，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，建設(shè)用地指標(biāo)非常緊缺，資源供給和空間保障的矛盾十分突出，成為制約發(fā)展的障礙。
在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，直轄市和東部等省份普遍存在著從耕地缺口、耕地保護(hù)與保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用地矛盾。相反，土地資源富集的地區(qū)，如內(nèi)陸地區(qū)、中西部地區(qū)可補(bǔ)充的耕地后備資源很多，但由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，土地價值難以實(shí)現(xiàn)。
基于此，中國從2017年開始逐步放開耕地占補(bǔ)平衡條件，推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、跨省域調(diào)劑試點(diǎn)，探索建立全國性建設(shè)用地補(bǔ)充耕地指標(biāo)、跨區(qū)域交易的機(jī)制。
近年來，中國逐步探索耕地占補(bǔ)平衡地域由省內(nèi)平衡向國家統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的地域，由縣域內(nèi)、省域內(nèi)向跨省域調(diào)劑拓展。
《意見》再次探索建立全國性的建設(shè)用地補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易的機(jī)制，有利于統(tǒng)籌謀劃耕地保護(hù)，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于妥善解決耕地保護(hù)與用地保障的用地矛盾；有利于發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和資源豐富地區(qū)資金的互補(bǔ)優(yōu)勢，助推脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興。
當(dāng)前各地指標(biāo)交易模式不同程度呈現(xiàn)出市場化的傾向，需要進(jìn)一步解決以下問題：
一是交易價格實(shí)施政府指導(dǎo)價，而非市場經(jīng)濟(jì)定價，這意味著當(dāng)事人無法自主定價，可能會使轉(zhuǎn)讓方與受讓方進(jìn)行溢價犧牲，交易價格被人為固化。固定的交易價格不能真正反映指標(biāo)的市場價值，不利于充分調(diào)動市場主體參與積極性，影響指標(biāo)的有效配置。
此外，指標(biāo)交易本應(yīng)征詢價格優(yōu)先、時間優(yōu)先的成交原則，但在所有待售指標(biāo)存在差異的前提下，時間優(yōu)先就成為交易的唯一標(biāo)準(zhǔn)。
二是指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用的區(qū)域局限性。在各地的區(qū)域?qū)嵺`中，只有在政策特許地區(qū)的指標(biāo)才有限地突破了地域限制，可以有條件的跨省流轉(zhuǎn)使用。
比如經(jīng)過國務(wù)院特批的重慶地票，可以在全市范圍流轉(zhuǎn)；支持脫貧攻堅的政策目標(biāo)下，特定貧困縣可以開展國家統(tǒng)籌下的指標(biāo)跨省交易，區(qū)域局限性有違“市場化要素”的基本邏輯。對比受限和非受限的指標(biāo)流轉(zhuǎn)，實(shí)踐中還出現(xiàn)了雙軌制指標(biāo)價格差異。
第三是指標(biāo)流轉(zhuǎn)的二級市場目前還不健全。地方大多只重視建立指標(biāo)交易的一級市場，對開發(fā)二級市場持謹(jǐn)慎態(tài)度。二級市場的匱乏也使指標(biāo)轉(zhuǎn)、退出渠道不暢。
第四是耕地占補(bǔ)平衡重數(shù)量、輕質(zhì)量。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤占用的基本上都是從近郊的水澆地，都是良田，而拆舊復(fù)墾復(fù)耕的都是偏遠(yuǎn)農(nóng)村的土地，存在著偏遠(yuǎn)分散、面積小、且撂荒的問題。
重慶地票改革試點(diǎn)
重慶地票改革試點(diǎn)跟《意見》中所提到的完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，這二者之間又是什么樣的聯(lián)系呢？
重慶地票方案具有以下特點(diǎn)，一是農(nóng)村閑置的建設(shè)性用地復(fù)墾為耕地后，由國土部門專門驗收，政府給予地票。
第二，地票產(chǎn)生以后，重慶成立土地地票交易所掛牌拍賣，開發(fā)商可購買地票。
第三，按照土地是集體所有權(quán)原則，地票收入扣除復(fù)墾成本后，15%歸集體，85%歸農(nóng)民。
第四，重慶地票方案符合國家農(nóng)地管理原則——土地集體所有制、保護(hù)農(nóng)民既得利益、用地性質(zhì)不變。
重慶地票制度帶來的第一個好處是，宏觀上使得重慶房地產(chǎn)發(fā)展、城市發(fā)展不受土地指標(biāo)限制，重慶老百姓(603883,股吧)大約六七年收入能買一套房，大體上房價增長、地價增長是平衡的，整個房地產(chǎn)價格、GDP增長和老百姓年收入的增長基本上是同步的。
其中很重要的原因是土地供應(yīng)的保障，所謂房地產(chǎn)高房價，很大程度是土地供應(yīng)不足，地價漲三倍，房價也會跟著漲三倍。
第二個好處是保障了城市化過程中宏觀的增減掛鉤、占補(bǔ)平衡。重慶城市快速發(fā)展的十多年里，只用了200多萬畝地，農(nóng)村里建設(shè)性用地轉(zhuǎn)化為耕地，也增加了200多萬畝耕地。10多年前，重慶的耕地3000-4000萬畝，現(xiàn)在耕地數(shù)量亦沒有減少。
大家要知道一個概念，200年來全世界城市化過程并不是簡單的城市土地擴(kuò)張，農(nóng)村耕地減少的過程。事實(shí)上，城市化過程是農(nóng)村土地耕地也會增加的過程，因為農(nóng)村里每個農(nóng)民人均占用建設(shè)性用地300多平，農(nóng)民到了城里以后，在城市里占比一般是人均100平方米。
如果1億農(nóng)民進(jìn)了城，在城市地區(qū)要增加1萬平方公里，在農(nóng)村理論上可以減少2萬平方公里，一進(jìn)一出會凈增加2萬平方公里農(nóng)用地，但這是一個理論上的數(shù)學(xué)模式。
在實(shí)踐操作中，至少農(nóng)村的耕地不會減少，增減掛鉤保持平衡，甚至是農(nóng)村耕地還會比城市的建設(shè)用地增加得更多。
20多年來，我國的農(nóng)民兩頭占地地。進(jìn)城了幾億農(nóng)民，理論上城市里不管農(nóng)戶變成了戶籍人口還是常住、流動人口，只要在城里有那么1000萬人，就需要1000萬人的公共設(shè)施。城市用地擴(kuò)張，農(nóng)村里農(nóng)民又沒退出，所以導(dǎo)致兩頭占地。
改革開放40年，中國的城市化過程還在繼續(xù)發(fā)展，2億畝耕地必須守住，因為這是中國人的飯碗所在。中央這一次提出了新的土地法的改革，提出了土地要素市場的改革。
制度改革的突破
1998年修訂的《土地管理法》，增設(shè)了一些不利于被征地者的條款，如在征地范圍上明確擴(kuò)大了征地的合法范圍，但沒有對公共利益概念進(jìn)行界定；在征地程序上不再與被征地方商定征地方案，簽署征地協(xié)議；在爭議解決的機(jī)制上，明確規(guī)定征地補(bǔ)償安置的爭議不影響征地方案的實(shí)施；現(xiàn)行土地制度與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的矛盾日益突出。
主要體現(xiàn)在，一是土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會矛盾積累較多。二是農(nóng)村集體土地權(quán)益保障不充分，農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同等落實(shí)、同權(quán)同價。三是宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物權(quán)難以落實(shí)，土地增值收益分配機(jī)制不健全，兼顧國家、集體、個人之間的利益不夠。所以國家啟動了本次土地管理法的修訂，并于今年1月一日起實(shí)施。
土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會矛盾積累較多，農(nóng)村集體土地權(quán)益保障不充分宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物權(quán)難以落實(shí)，土地增值收益分配機(jī)制不健全等。
2020年新《土地管理法》在改革征地制度方面做了多項重大改革突破，首次對土地征收的公共利益范圍進(jìn)行了明確的界定；二是明確征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是保障征地農(nóng)民的生活水平不下降、長遠(yuǎn)生計有保障；三是改革土地征收程序，將原來征地批準(zhǔn)以后公告，改為征地批準(zhǔn)前公告
關(guān)于2020年新《土地管理法》實(shí)施的建議，我認(rèn)為，應(yīng)借鑒歷史經(jīng)驗以及改革試點(diǎn)中涌現(xiàn)出的好做法，明確政府角色定位；其次，確保只有公共利益項目才可以動用征地權(quán)；三是建立兼顧國家、集體、個人土地增值收益分配的機(jī)制。
現(xiàn)行戶籍制度嚴(yán)重制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展——限制勞動力合理的流動、影響進(jìn)城農(nóng)民的生活質(zhì)量、人戶分離引起諸多社會問題。戶籍制度改革，實(shí)質(zhì)是農(nóng)民融入城市的過程，將有利推動社會生產(chǎn)力、延長中國勞動力紅利。
為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民工戶籍制度改革，我建議，應(yīng)注意把握戶籍制度改革的五項原則——明確對象、保障到位、農(nóng)村權(quán)益自主處置、合理分布、建立政府、企業(yè)、社會長周期共擔(dān)的成本機(jī)制。其次，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市群，培育城鎮(zhèn)體系。
長遠(yuǎn)來看，戶籍制度放開已經(jīng)成為必然趨勢。但短期內(nèi)還不會完全放開。北京、上海等人口已經(jīng)超過2500萬的超大城市，暫時也不宜完全放開。
所以我認(rèn)為，這一次的土地改革的偉大意義，不亞于80年代農(nóng)村承包制的改革。那場改革，推動了億萬農(nóng)民致富，推動了億萬農(nóng)民農(nóng)村勞動生產(chǎn)力的釋放。這一次的改革也不亞于90年代初，推動的土地批租市場改革推動了整個中國城市化的進(jìn)程。
28年來，到2018年，整個中國31個省的各個城市的土地批租的總收入30多萬億元，這筆錢極大地推動了中國幾百個城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的發(fā)展。沒有這筆錢，現(xiàn)在中國城市的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施的改善是不可能的。
同時，房地產(chǎn)商和各種建設(shè)單位花了30多萬億元買了這些地后，進(jìn)一步投入了上百萬億的房地產(chǎn)開發(fā)，也是城市面貌改變和城市化進(jìn)展中的一個必然需求。
所以，我認(rèn)為，第二次土地重大改革，就是90年代從上海浦東、從深圳開始的土地批租。
今年開始的《土地法》的推出，關(guān)于要素市場化改革，包括資本市場、土地市場、技術(shù)市場、數(shù)字市場，還有勞動力市場的改革，涉及土地市場和勞動力市場農(nóng)民工兩個環(huán)節(jié)。
我認(rèn)為，這一場改革也會讓整個中國今后幾十年產(chǎn)生幾十萬億級的活力，必將推動中國城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化更好地發(fā)展。
來 源： 經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)
編 輯：liuy
